Bando di indizione della procedura concorsuale

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA

Sezione controversie lavoro, previdenza e assistenza obbligatorie composta dai Sigg. Magistrati:

all’esito della trattazione scritta del 15.9.2022 ha pronunciato la seguente

SENTENZA n. 3363/2022 pubblicata il 13/10/2022

nella causa civile in grado di appello iscritta al n. 3959 del Ruolo Generale Affari Contenziosi dell’anno 2019 vertente

TRA

AGENZIA DELLE ENTRATE

APPELLANTE

E

XXX

APPELLATA E

YYY

APPELLATO CONTUMACE

Oggetto: appello avverso la sentenza n. 2988/2019 del Tribunale di Roma depositata il 27.5.2019

CONCLUSIONI DELLE PARTI: come da rispettivi atti

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. XXX, dipendente dal 2004 dell’Agenzia delle Entrate in servizio dal 2006 presso l’Ufficio Grandi Contribuenti della Direzione Regionale del Lazio,

con incarico dal 13.2.2012 di Capo Team accertamento, premesso di essere stata esclusa dalla selezione indetta il 20.12.2016 per il conferimento di posizioni organizzative speciali di secondo livello retributivo (n. 46 posizioni di audit manager nella DC audit delle sedi di Milano, Venezia, Roma e Napoli), a seguito di declaratoria di difetto di giurisdizione del TAR per il Lazio (sentenza n. 9225/2017), ha riassunto il giudizio innanzi al giudice ordinario convenendo l’Agenzia delle Entrate e di YYY, controinteressato, e rassegnando le seguenti conclusioni:

-in via istruttoria: sospendere l‟efficacia del provvedimento di esclusione, reintegrare e comunque attribuire alla ricorrente in via provvisoria, nelle more del presente giudizio, la posizione di Audit Manager, anche in soprannumero, con attribuzione della relativa indennità;

– nel merito: annullare e/o disapplicare il provvedimento di esclusione n. 0063282.31-03-2017-U avente ad oggetto “esclusione dalla selezione per il conferimento di posizioni organizzative speciali per complessive 46 posizioni di audit manager nella DC audit, nell‟area nord-ovest sede di Milano, nell‟area nord-est sede di Venezia, nell‟area centro sede di Roma e nell‟area sud sede di Napoli” emesso dall‟Agenzia delle Entrate – Direzione Centrale del Personale – Ufficio dirigenti, nonché ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso ivi incluso, ove ritenuto necessario, il provvedimento di nomina AGE.AGEDC001.REGISTRO INTERNO.0009200.17-05-2017-R, per l‟effetto reintegrare e comunque attribuire alla ricorrente la posizione di Audit Manager, anche in soprannumero, con attribuzione della relativa indennità di posizione. -Condannare l‟Amministrazione resistente, in persona del suo legale rappresentante p.t., al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti e subendi dalla ricorrente, oltre rivalutazione e interessi, da liquidare come indicato in narrativa o, qualora ritenuto di giustizia, in via equitativa.

-Condannare l‟Amministrazione resistente, in persona del suo legale rappresentante p.t. a riconoscere nello stato di servizio della ricorrente lo svolgimento della P.O. per cui è causa o, comunque, ad attribuire alla ricorrente nelle future procedure selettive o concorsuali interne e/o esterne, di qualunque genere, alle quali parteciperà il punteggio come se avesse svolto l‟incarico per cui è causa.

-Con vittoria di spese ed onorari di causa.

1.1. Nella resistenza dell’Agenzia delle Entrate e nella contumacia di YYY, il Tribunale di Roma ha cosi disposto:

a) disapplicati il provvedimento di esclusione n. 0063282.31-03-03.2017-U nonché il conseguente provvedimento di nomina n. 0009200.17-05-2017-R, entrambi emessi dall’Agenzia delle Entrate, Direzione Centrale del Personale, accerta e dichiara il diritto di XXX alla attribuzione della posizione di

Audit Manager con effetto dal 1° aprile 2017;

b) condanna l’Agenzia delle Entrate resistente: 1) al risarcimento, in favore della ricorrente, del danno patrimoniale subito per effetto della esclusione, danno quantificato in € 46.000,00, oltre interessi decorrenti dalla data della domanda al soddisfo; 2) all’attribuzione della indennità maturanda a far data dalla presente decisione sino alla prevista scadenza della posizione

organizzativa (30.04.2019) o, in caso di prosecuzione e /o proroga della stessa oltre tale termine, fino alla data di effettiva cessazione; c) respinge le altre istanze risarcitorie;

d) condanna l’Agenzia delle Entrate a riconoscere nello stato di servizio della ricorrente il punteggio relativo alla posizione organizzativa anzidetta dal 1° aprile 2017 fino alla prevista data di cessazione (30.04.2019) o, in caso di sua prosecuzione e/o proroga, oltre tale temine, fino alla data di effettiva cessazione;

e) compensa per 1/3 le spese di lite e condanna l’Agenzia al pagamento, in favore della ricorrente, dei residui 2/3, che liquida in complessivi € 3.200.00 per compenso, oltre IVA, CPA e spese generali, nonché per contributo unificato pari ad € 259,00;

f) nulla sulle spese nei confronti del terzo YYY.

1.2. Il primo giudice, disattendendo la contestazione dell’Agenzia delle Entrate sul difetto del requisito dell’avere la candidata lavorato in un ufficio operativo dell’Agenzia o presso uno degli uffici Audit centrali e regionali, ha ritenuto che <la XXX ha maturato la richiesta anzianità presso il Team Accertamenti Ufficio Grandi Contribuenti, che deve essere considerato alla stregua della normativa vigente come un ufficio operativo>, richiamando l’art. 27 comma 13 d.l. del 29.11.2008 e affermando che <Le modifiche organizzative, susseguitesi nel tempo, hanno comportato pertanto una ripartizione delle funzioni operative tra le Direzioni Provinciali da un lato e gli Uffici Grandi Contribuenti (UGC), dall’altro lato, aventi un volume di affari, ricavi o compensi pari o superiore ai 100 milioni di euro. Alla luce della normativa e dei regolamenti richiamati deve pertanto essere interpretata la clausola del bando nel senso che essa contiene un’indicazione non esaustiva degli uffici operativi, dovendo considerarsi tale anche l’Ufficio Grandi Contribuenti che svolge le medesime funzioni delle Direzioni Provinciali, sia pure per soggetti diversi. Da ciò si evince che la motivazione, posta alla base dell’esclusione della XXX, appare non completa e comunque non fondata, non avendo preso in considerazione gli elementi curriculari forniti dalla XXX, che indicavano il possesso da parte della stessa del requisito dello svolgimento dell’attività di almeno quattro anni in uffici operativi dell’Agenzia nella loro richiamata articolazione>; ii) ha quindi riconosciuto in capo alla XXX: il diritto all’attribuzione della posizione di Audit Manager dall’1.4.2007; il diritto al risarcimento del danno patrimoniale, quantificato in € 46.000,00, pari a due annualità del corrispettivo per l’incarico di P.O. di seconda fascia retributiva che sarebbe spettato alla ricorrente fin dal 1° aprile 2017 oltre interessi dalla domanda al soddisfo; il diritto <all’ulteriore maturanda indennità dalla data della decisione sino alla data del 30 aprile 2019 (prevista dalla normativa sopravvenuta quale data di cessazione delle dette posizioni) o sino alla data, in caso di prosecuzione o proroga oltre il 30 aprile 2019, della effettiva cessazione della posizione>, < trattandosi di incarico avente durata triennale>; il diritto al riconoscimento <nello stato di servizio ….(del) punteggio relativo alla posizione organizzativa anzidetta dal 1° aprile 2017 fino alla prevista data di cessazione (30.04.2019) o, in caso di sua prosecuzione e/o proroga della stessa oltre tale termine, fino alla data di effettiva cessazione>, respingendo ogni altra pretesa risarcitoria perché indimostrata.

2. Contro detta decisione ha proposto tempestivo appello l’Agenzia delle Entrate, lamentando: I) la violazione dell’art. 23 quinquies, comma 1, del Decreto legge 6 luglio 2012 n. 95, conv. in L. n. 135/2012, nonché del

Regolamento di amministrazione e dell’Atto del Direttore dell’Agenzia n. 2013/65171, del bando della procedura selettiva, dei canoni legali di interpretazione del bando ex art. 1362-1363 del codice civile; l’erroneità della motivazione in relazione alla natura operativa dell’Ufficio Grandi Contribuenti della Direzione Regionale del Lazio e sulla legittimità della condotta dell’Agenzia, avendo il Tribunale errato nel qualificare l’Ufficio Grandi Contribuenti come ufficio operativo, non menzionato tra quelli espressamente indicati nel bando, da interpretare in senso letterale in quanto lex specialis vincolante l’operato dell’amministrazione che al contrario avrebbe violato i principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento; ha lamentato la forzatura dell’interpretazione estensiva adottata dal primo giudice e la non congruenza del l richiamo al D.L. n. 95/2012, al Regolamento di amministrazione e all’Atto del Direttore dell’Agenzia n. 2013/65171 poiché regole generali all’interno delle quali il bando stabilisce le prescrizioni specifiche per la singola procedura; II) la violazione degli artt. 1218, 1223, 1226, 2056 del codice civile e l’illegittimità della sentenza anche in merito alla condanna di essa Agenzia al risarcimento del danno patrimoniale, per violazione del principio di corrispondenza tra esercizio dell’attività lavorativa e retribuzione, come affermato anche dalla Corte di Cassazione con sent. n. 26282/2007, essendo pacifico che la dipendente non aveva mai svolto l’incarico in contestazione.

2.1. Si è costituita in giudizio XXX resistendo al gravame e chiedendone il rigetto.

2.2. Disposta ex artt. 221 legge n. 77/2020 e 23 d.l. n. 137/2020 la trattazione scritta e ordinata l’integrazione del contraddittorio nei confronti del terzo YYY, rimasto contumace anche all’esito della rituale citazione in giudizio, sulle note depositate dalle parti la causa è stata decisa con separato dispositivo.

3. L’appello è fondato e deve essere accolto, dovendosi disattendere l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’appellata atteso che il gravame individua in modo sufficiente, ai sensi dell’art. 434 c.p.c., il devolutum e le critiche mosse all’impugnata decisione.

4. Sono pacifiche in causa le seguenti circostanze: la XXX, dipendente dal 2004 dell’Agenzia delle Entrate, dal 2006 è addetta all’Ufficio Grandi Contribuenti in cui ricopre dal dicembre 2012 l’incarico di capo team accertamento; la predetta ha partecipato alla selezione indetta dall’Agenzia nel dicembre 2016 per il conferimento di n. 46 posizioni organizzative speciali di secondo livello retributivo (posizioni di audit manager nella DC audit), , manifestando la propria disponibilità ad assumere le posizioni dirigenziali POS 3, DC AUDIT – Audit manager; DC AUDIT – Audit manager – Area Centro; dopo avere superato sia la prova scritta che la prova orale, con provvedimento del 31.7.2017 è stata esclusa dalla procedura in quanto <non in possesso dell’ulteriore requisito previsto dall’ultimo periodo del paragrafo “Requisiti di partecipazione” del citato bando” e più esattamente per non avere prestato servizio per almeno quattro anni in un ufficio operativo dell’Agenzia o presso uno degli uffici audit centrali o regionali.

4.1. E’ altresì pacifico, e comunque documentalmente provato, che il bando prevedeva che i dipendenti in servizio dell’Agenzia delle Entrate, per poter accedere alla procedura selettiva, dovessero essere in possesso, alla data di scadenza del termine di presentazione della domanda, dei requisiti previsti dall’art. 23-quinquies del decreto–legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 ed in particolare: a) inquadramento nella III area funzionale; b) esperienza professionale di almeno cinque anni nell’area stessa; c) esclusione dalla procedura dei dipendenti in posizione di comando o di fuori ruolo.

Per le posizioni di audit manager (POS3), qui in discussione, veniva richiesto, come ulteriore requisito, che i candidati avessero operato, anche in modo non continuativo, per almeno quattro anni in un ufficio operativo dell’Agenzia (Direzioni provinciali, Uffici provinciali territorio, CAM, Centri Operativi) o presso uno degli Uffici Audit Centrali o Regionali.

5. Il primo motivo di gravame con cui l’Agenzia appellante lamenta l’errata interpretazione estensiva del bando operata dal Tribunale e l’altrettanta errata equiparazione dell’ufficio cui era addetta la XXX ad uno di quelli indicati nel bando è fondato.

5.1. Giova ricordare, perché sia il primo giudice che l’appellata non ne tengono adeguatamente conto, che, per come pure eccepito nel gravame, il “bando” rappresenta la lex specialis di ogni procedura concorsuale, selettiva o comunque comparativa e non è consentito alterarne il contenuto con interpolazioni o interpretazioni analogiche e/o estensive come invece fatto dal Tribunale.

5.2. Al riguardo è sufficiente richiamare la consolidata giurisprudenza di legittimità (Cass n. 31422/2021) per cui “nell’interpretazione dell’atto unilaterale assume una particolare valenza il senso letterale delle parole attraverso le quali il dichiarante ha manifestato la sua volontà, valenza che si accresce allorquando l’attività ermeneutica riguardi atti della Pubblica Amministrazione, siano essi amministrativi o anche di gestione di rapporti di diritto privato, in relazione ai quali vengono in rilievo esigenze di certezza, di trasparenza e di imparzialità ( Cass. n. 17367/2010)”, pertanto “nell’interpretazione del bando di indizione della procedura concorsuale o selettiva, ossia della lex specialis della procedura stessa, la necessità di valorizzare il criterio letterale discende dalla funzione che il bando realizza, che è quella di fissare regole certe e chiare alle quali devono attenersi sia l’Amministrazione che i candidati, sicché dette esigenze di certezza impongono di arrestarsi al contenuto letterale delle parole, ove questo sia privo di equivocità ( Cass. n. 18854/2016)”.

5.3. Con riguardo al caso di specie il bando della selezione in discussione, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellata, è chiaro e inequivoco nello stabilire che “Per le posizioni di audit manager (POS3) è previsto, come ulteriore requisito, che i candidati abbiano operato, anche in modo non

continuativo, per almeno quattro anni in un ufficio operativo dell’Agenzia (Direzioni provinciali, Uffici provinciali territorio, CAM, Centri operativi) o presso uno degli Uffici Audit Centrali o Regionali”, laddove la puntuale elencazione degli uffici operativi (Direzioni provinciali, Uffici provinciali territorio, CAM, Centri operativi) non è per nulla effettuata a mero titolo esemplificativo, bensì in modo tassativo così da escludere la possibilità di ricomprendere in essa uffici diversi e ulteriori, come quello cui è stata addetta la XXX.

5.4. Tale soluzione interpretativa è innanzitutto confermata dall’assenza di espressioni che confermino il carattere non esaustivo dell’elencazione, erroneamente ritenuto dal Tribunale sul presupposto, frutto però di un’autonoma valutazione, dello svolgimento di “medesime funzioni delle Direzioni Provinciali, sia pure per soggetti diversi”, senza tenere conto del dato letterale.

5.5. Inoltre va rilevato, e il profilo acquista ulteriore valore decisivo, che la previsione del bando risponde agli assetti organizzativi dell’Agenzia appellante, per come chiaramente emerge dal Regolamento di Amministrazione prodotto dalla stessa XXX, in cui mentre la Direzione Regionale, in cui operava e opera quest’ultima, appartiene alle “Strutture regionali di vertice” (art. 4), le “funzioni operative” sono espressamente e specificamente affidate agli uffici periferici ivi elencati: “ a) direzioni provinciali; b) centri di assistenza multicanale; c) centri operativi; d) centri satellite” (art. 5). Pertanto, laddove il bando elenca gli uffici operativi non può che fare riferimento esclusivamente a quelli che tale carattere assumono espressamente nell’assetto organizzativo dell’Agenzia (è lo stesso art. 5 cit. a ricomprendere gli Uffici provinciali territorio, pure citati nel bando, nell’ambito della più ampia struttura della Direzione Provinciali), sicché non ne è consentito alcun ampliamento.

5.6. Le posizioni organizzative, infatti, anche quelle contemplate dall’art. 23 quinques d.l. n. 95/2012 conv. nella legge n. 135/2012, non possono in alcun modo prescindere dagli assetti organizzativi dell’Ente perché ad essi strettamente connesse, essendo funzionali al soddisfacimento delle esigenze operative degli stessi così come si evince sia dalla disciplina collettiva che dalle disposizioni del Regolamento di amministrazione (cfr art 18 bis prodotto dall’Agenzia), sicché nella loro regolamentazione e assegnazione è a tali assetti che deve farsi riferimento.

5.7. Da quanto esposto consegue che la tesi dell’appellata, fatta propria dal Tribunale, non può essere condivisa perché le previsioni del bando vanno interpretate in base al dato letterale, soprattutto se, come nella specie, questo è inequivoco e corrisponde agli assetti organizzativi dell’Ente, non trovando alcun giuridico fondamento la pretesa di un’interpretazione estensiva che finisce non solo per obliterare il testo delle previsioni del bando, ma anche per pretendere un arbitrario e unilaterale intervento esterno di qualificazione di un ufficio- quello dei grandi contribuenti (ugc) presso la Direzione Regionale del Lazio- in contrasto con i diversi assetti adottati dall’Agenzia, alla quale è rimessa la facoltà di organizzare le proprie strutture nel modo più funzionale ed efficiente ai propri obiettivi.

5.8. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellata, non si rinviene affatto nell’assetto normativo invocato alcuna “nozione giuridica di ufficio operativo”,

limitandosi l’art. 27 del d.l. 185/2008 conv nella legge n. 2/2009 a prevedere che “ferme restando le previsioni di cui ai commi da 9 a 12, a decorrere dal 1° gennaio 2009, per i contribuenti con volume d’affari, ricavi o compensi non inferiore a cento milioni di euro, le attribuzioni ed i poteri previsti dagli articoli

31 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, nonché quelli previsti dagli articoli 51 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, sono demandati alle strutture individuate con il regolamento di amministrazione dell’Agenzia delle entrate di cui all’articolo 71, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300” (come 13). La previsione da ultimo sottolineata attesta la discrezionalità e vincolatività delle scelte organizzative dell’Agenzia, affatto smentita dal successivo comma 14, che anzi rimanda alle strutture individuate dal regolamento di amministrazione (“Alle strutture di cui al comma 13 sono demandate le attività……”).

5.9. Infine non risponde al vero che l’Agenzia avrebbe “disatteso la presunta tassatività dell’elenco, interpretandolo come esemplificativo e dandone una lettura sostanziale”, con riguardo ai dipendenti che avevano prestato servizio presso gli uffici locali. Ed invero, per come dedotto dall’Agenzia, e non contestato, le Direzioni provinciali (espressamente qualificate nel Regolamento come uffici periferici con funzioni operative) sono subentrate, assorbendone la competenza, agli uffici locali in ragione della delibera n. 55 del 2008 che ha modificato l’art. 5 del regolamento amministrativo, sicché l’Agenzia non ha fatto altro che applicare quest’ultimo per come modificato.

5.10 Per il resto l’appellata finisce non solo per pretendere un inammissibile sindacato sulle scelte organizzative dell’Ente con riguardo alle competenze affidate alla Direzione Regionale, invero ben più ampie e articolate di quelle relative ai “grandi contribuenti”, ma anche per non considerare che l’ufficio cui era addetta non rappresenta affatto una struttura autonoma, come invece le direzioni provinciali, i centri di assistenza multicanale (CAM) e i centri operativi, espressamente contemplati e disciplinati dal Regolamento, bensì una mera articolazione interna variabile di una più ampia struttura regionale di vertice, sicché anche sotto tale profilo non è affatto condivisibile l’equiparazione invocata e affermata dal Tribunale.

6. In conclusione, essendo pacifico che la XXX non era in possesso di una dei requisiti tassativamente richiesti dal bando, la gravata sentenza va riformata con rigetto integrale del ricorso di prime cure dalla predetta avanzato, così rimanendo assorbito il secondo motivo di appello involgente la statuizione di condanna risarcitoria.

7. La peculiarità della vicenda esaminata, che ha visto la XXX esclusa per difetto dei requisiti di ammissione solo all’esito dell’espletamento delle prove di selezione, giustifica la compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi.

P.Q.M.

La Corte, in accoglimento dell’appello e in riforma della gravata sentenza, respinge il ricorso proposto in primo grado da XXX;

dichiara compensate le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio

Roma 15.9.2022

IL PRESIDENTE est