Riparto di giurisdizione, alloggi di edilizia popolare

Repubblica Italiana
In Nome del Popolo Italiano
Il Tribunale ordinario di Roma 
VI Sezione civile

in composizione monocratica, in persona del Giudice Unico, dott.ssa, ha pronunciato, ex art.281 quinquies c.p.c., la seguente

SENTENZA n. 24619/2018 pubblicata il 24/12/2018

nella causa civile riassunta iscritta al n. del Ruolo generale affari contenziosi dell’anno 2016

tra

XXX, CF. , nata a il, elettivamente domiciliata in presso lo studio dell’Avv. che la rappresenta e difende in virtù di procura a margine in calce all’atto di citazione

Attore  e
YYY, già Comune ***, CF., in persona del Sindaco P.T., con sede in) in persona ex lege rappresentato e difeso – giusta procura – dall’Avv., elettivamente domiciliata presso la sede dell’Avvocatura in

Convenuta

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

E

CONCLUSIONI: come in atti

Causa trattenuta a sentenza all’esito della scadenza dei termini concessi all’udienza di precisazione delle conclusioni del 20.6.2018

MOTIVI IN FATTO E IN DIRITTO DELLA DECISIONE
Artt. 132, 281 quinquies c.p.c.

I. La recente riforma del processo civile, intervenuta con legge 18 giugno 2009, n. 69, ha modificato l’art. 132 c.p.c. ed il correlato art. 118 disp. att. c.p.c. escludendo dal contenuto della sentenza (art. 132, n. 4, c.p.c.) lo svolgimento del processo. La novella dell’art. 132 c.p.c. è applicabile ai giudizi pendenti in primo grado alla data di entrata in vigore della legge, ossia dal 4 luglio 2009 (v. art. 58 L. n. 69 del 2009). Ne deriva che può procedersi all’immediata stesura delle ragioni della decisione.

II.    Con atto di citazione ritualmente notificato  XXX ha convenuto in giudizio YYY, innanzi al Tribunale di Roma, per sentire accertare e dichiarare l’annullabilità e/o l’illegittimità e/o l’invalidità della determina dirigenziale assunta contro di lei, n. prot., di decadenza, per perdita dei requisiti di cui all’art.11, comma 1 lettera c) e comma 2 L.R. n.12/1999, dall’assegnazione dell’immobile sito in, e, per l’effetto, confermare l’assegnazione dell’alloggio, con vittoria delle spese di lite da attribuirsi al procuratore costituito, dichiaratosi antistatario ex art. 93 c.p.c..

A tal fine ha eccepito e dedotto l’illegittimità del provvedimento di decadenza poiché si era separata dal coniuge ***, di fatto, dal 2009 e, legalmente, dal 2015 sicchè doveva ritenersi irrilevante che questi fosse divenuto titolare, a titolo personale, in data 13.10.2009, di un immobile in cui trasferire la propria residenza a seguito dell’allontamento dall’appartamento in cui viveva con la moglie. La determinazione doveva, inoltre, ritenersi illegittima per lesione dei principi generali di cui all’art. 3 della Legge n. 241/1990.

Instauratosi il contraddittorio si è costituita in giudizio YYY eccependo l’inammissibilità nonché l’infondatezza in fatto ed in diritto delle domande attoree, rilevando l’esistenza in capo al nucleo familiare di parte attrice, della piena proprietà dell’immobile sito in, con conseguente venir meno dei requisiti richiesti dall’art. 11 L.R. n.12/99.

III. In limine litis sussiste la giurisdizione dell’autorità adita.

Invero la materia dell’edilizia residenziale pubblica, per la finalità sociale che la connota, è compresa in quella dei servizi pubblici, ora disciplinata dal D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33, nel testo sostituito dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7 e risultante dalla sentenza di illegittimità costituzionale parziale del 6 luglio 2004 n. 204 della Corte Costituzionale. In tale materia, il procedimento di assegnazione degli alloggi di edilizia pubblica si articola in due fasi: a) quella attinente alla prenotazione ed all’assegnazione dell’alloggio ed alla posizione e qualità del richiedente; b) quella della disciplina del rapporto così instaurato.

La prima fase ha natura pubblicistica ed è caratterizzata dall’esercizio di poteri finalizzati al perseguimento di interessi pubblici ai quali corrispondono posizioni di interesse legittimo dei richiedenti. Nella seconda fase, la posizione del richiedente ha natura di diritto soggettivo, poiché, in questa fase, la pubblica amministrazione non è titolare di poteri di supremazia di alcun genere e vede limitato il suo intervento alla verifica del corretto adempimento di obbligazioni civili che gravano sull’assegnatario.

La distinzione ha le sue ripercussioni sulla giurisdizione: le controversie attinenti a pretesi vizi di legittimità dei provvedimenti emessi nella prima fase debbono essere attribuite alla giurisdizione del Giudice amministrativo, mentre quelle in cui siano in discussione cause sopravvenute di estinzione o risoluzione del rapporto locatizio, poiché sottratte al discrezionale apprezzamento della pubblica amministrazione, vanno ricondotte alla giurisdizione del Giudice ordinario (S.U. 12.6.2006 n. 13527; S.U.23.6.2005 n. 13459). A parere delle S.U. Civili, in conformità a una tale – ormai costante – ricostruzione, la giurisdizione del Giudice amministrativo si può configurare nella prima fase del procedimento di assegnazione, che è di natura pubblicistica, perché caratterizzata dall’esercizio di poteri finalizzati al perseguimento di interessi pubblici mediante provvedimenti che esprimono il potere di supremazia della pubblica amministrazione.

La giurisdizione del Giudice amministrativo, invece, non è configurabile nella fase successiva al provvedimento di assegnazione, in cui non vi sono atti o provvedimenti che esprimano una ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato, ma determinazioni assunte, non iure pubblicorum, nell’ambito del rapporto privatistico  di locazione, variamente definite di revoca, decadenza o risoluzione che, a rigore, si configurano come atti di valutazione delle obbligazioni assunte dall’assegnatario al momento dell’assegnazione ovvero si sostanziano in atti di accertamento del diritto vantato dal terzo al subentro sulla scorta dei requisiti prescritti dalla legge (v. in tal senso, T.A.R. Lazio, III quater, 14.7.2011, n. 6331, cfr., conf. T.A.R. Lazio, III quater, n. 12944 del 2016). Gli atti posteriori all’assegnazione, in definitiva, incidono sulla posizione di diritto soggettivo che deve essere riconosciuta all’assegnatario e le controversie relative rientrano nella giurisdizione del Giudice ordinario.

È stato così sancito (v. S.U. ord. 28.12.2011 n. 29095; conf. S.U. ord. 16.1.2007 n. 758) che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la decadenza dall’assegnazione dell’alloggio, correlata non già ad un’asserita (nuova) valutazione dell’interesse pubblico a mantenerla, bensì all’avvenuto accertamento della carenza del requisito dell’impossidenza e/o del superamento dei limiti reddituali, quale previsto dalla legge (nella specie della Regione Lazio) per il diritto alla conservazione dell’alloggio e perciò costituente atto con valenza dichiarativa incidente su una posizione di diritto soggettivo dell’assegnatario, rientrante nella seconda delle menzionate fasi del rapporto intercorrente con l’ente pubblico. È stato – ancora – ritenuto (v. S.U. 12.6.2006 n. 13527) rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario la cognizione della controversia avente ad oggetto l’opposizione avverso il decreto di rilascio emesso nei confronti di occupante abusivo dell’alloggio, fondata sulla deduzione della qualità di ospite dell’assegnatario e sulla negazione che quest’ultimo avesse abbandonato l’alloggio.

Sempre nella giurisdizione del giudice ordinario è stato, ulteriormente, giudicato (v. S.U. ord. 16.1.2007 n. 757 ) rientrare la controversia avente ad oggetto il diritto al subingresso nel rapporto di assegnazione del terzo familiare, per effetto di espressa previsione legislativa regionale, in presenza di alcune condizioni riguardo alle quali manca qualsiasi vantazione discrezionale della Pubblica Amministrazione. E così pure, sono attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie attinenti a pretesi vizi di legittimità dei provvedimenti emessi nella prima fase fino all’assegnazione, mentre sono riconducibili alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie in cui siano in discussione cause sopravvenute di estinzione o di risoluzione del rapporto. Da ultimo, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario per tutte le controversie che non attengono alla fase di formazione dell’atto autoritativo dell’amministrazione e, dunque, per quelle, non autoritative, successive al provvedimento di assegnazione.

Rientra, ancora, nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la decadenza dall’assegnazione dell’alloggio, ai sensi dell’art. 11 d.p.r. 1035 del 1972, per non essersi l’assegnatario presentato per la stipula del contratto di locazione e per non aver occupato l’alloggio (v. S.U. ord. 16.1.2007 n. 755; S.U. ord. 28.12.2011 n. 29095). Su tale base, è di tutta evidenza che la controversia in esame postula il riconoscimento della giurisdizione del giudice ordinario (v. espressamente, Corte di Cassazione, Sez. Unite Civili, sentenza 25 settembre – 23 novembre 2012, n. 20727, in simile fattispecie), contestando l’attuale ricorrente la legittimità dei provvedimenti di decadenza, di diffida al rilascio dell’immobile e di rigetto dell’istanza volta ad ottenere l’accertamento del diritto al subentro.

Di recente, v. pure Cass. Civ., SS.UU. n. 22957 del 2013 secondo cui: “In tema di riparto di giurisdizione nelle controversie concernenti gli alloggi di edilizia economica e popolare, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo quando si controverta dell’annullamento dell’assegnazione per vizi incidenti sulla fase del procedimento amministrativo, fase strumentale all’assegnazione medesima e caratterizzata dall’assenza di diritti soggettivi in capo all’aspirante al provvedimento, mentre sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando siano in discussione cause sopravvenute di estinzione o risoluzione del rapporto locatizio, sottratte al discrezionale apprezzamento dell’amministrazione. Ne consegue che spetta al giudice ordinario la controversia promossa dal familiare dell’assegnatario, deceduto, di alloggio di edilizia economica e popolare, al fine di far accertare il proprio diritto a succedere nel rapporto locatizio, giacché la disciplina recata in relazione al subentro nell’assegnazione dalle leggi della Regione Piemonte 28 marzo 1995, n. 46 (artt. 1 e 15) e 17 febbraio 2010, n. 3 (artt. 4 e 13), non riservi all’Amministrazione alcuna discrezionalità al riguardo, configurando un diritto soggettivo.”.

Sussiste, poi, la legittimazione passiva di YYY avverso l’opposizione al decreto di decadenza ed in merito all’accertamento del diritto all’assegnazione.

IV.            Le doglianze che si compendiano in censure di natura formale di illegittimità od invalidità, nel campo del diritto amministrativo, del decreto di decadenza  dell’alloggio sono inconferenti ed inammissibili sul piano della cd. possibilità giuridica poiché – per pacifica giurisprudenza di legittimità ordinaria ed amministrativa – i provvedimenti adottati da YYY e/o dall’***, variamente definiti di revoca, decadenza, risoluzione, non costituiscono espressione di una ponderazione dell’interesse pubblico e di raffronto con quello privato bensì configurano atti di valutazione del rispetto da parte dell’assegnatario di obblighi assunti al momento della stipula del contratto ovvero si sostanziano in atti di accertamento del diritto vantato dal terzo al subentro sulla base dei requisiti prescritti dalla legge.

Ne consegue che la cognizione della controversia in esame non potrebbe condurre all’accertamento della violazione di principi e norme in tema di procedimento amministrativo, la cui inosservanza non inficia la validità e l’efficacia dell’atto, e per tale via alla disapplicazione od alla riforma e/o cassazione di un atto amministrativo provvedimentale. Il giudizio può postulare, se mai, la valutazione in ordine alla sussistenza o meno di una situazione di occupazione abusiva dell’alloggio, in conseguenza della cessione parziale dell’alloggio assegnato, quale condizione positiva prevista per l’emissione di un decreto di rilascio ovvero negativa ricorrendo il diritto non affievolito alla assegnazione, il diritto alla conservazione della detenzione dell’alloggio od il diritto all’abitazione di un alloggio di edilizia pubblica a titolo di subentro od a titolo di ampliamento od in virtù di una assistenza domiciliare autorizzata.

V.                Sia l’opposizione sia l’azione di accertamento non sono meritevoli di accoglimento.

Dovendosi decidere la causa in virtù del principio cd. della “ragione più liquida”, rileva il Tribunale che, contrariamente agli assunti attorei, XXX abbia legittimamente perduto, in costanza di rapporto, la disponibilità dell’immobile per cui è causa.

Invero l’art. 11 della citata legge regionale individua, al comma 1, lett. c) e lett. e), tra gli altri requisiti soggettivi necessari per l’assegnazione dell’alloggio ERP: “c) mancanza di titolarità di diritti di proprietà, usufrutto, uso ed abitazione su alloggio adeguato alle esigenze del nucleo familiare nell’ambito territoriale del bando di concorso e nel comune di residenza, qualora diverso da quello in cui si svolge l’attività lavorativa e, comunque, nell’ambito del territorio nazionale, su beni patrimoniali di valore complessivo superiore al limite definito nel regolamento di cui all’articolo 17, comma 1;…”; “e) reddito annuo complessivo del nucleo familiare non superiore al limite per l’accesso all’edilizia residenziale pubblica destinata all’assistenza abitativa stabilito dalla Regione e vigente al momento della pubblicazione del bando di concorso;…” (tali disposizioni di legge indicate non hanno subito modifiche).

I predetti requisiti debbono essere posseduti dal richiedente l’assegnazione, alla data di pubblicazione del bando di concorso e permanere per tutta la durata del rapporto, ed il requisito sub lett. c) -oltre ai requisiti sub lett. d) ed f)- deve essere posseduto “anche da parte degli altri componenti il nucleo familiare, alla data di pubblicazione del bando di concorso e permanere fino al momento dell’assegnazione, ed in costanza di rapporto”, come disposto dall’art. 11, comma 2, LR Lazio n. 12/1999, nel testo applicabile “ratione temporis”.

La condizione di permanenza, anche per i familiari, del requisito indicato sub lett. c) per “tutta la durata del rapporto” è stata, successivamente eliminata dall’art. 27, comma 1, lettera a), punto 2), L.R. 10 agosto 2016, n. 12, a decorrere dal 12 agosto 2016 -ai sensi di quanto stabilito dall’art. 37, comma 1, della medesima legge- e poi reintrodotta nuovamente dall’art. 3, comma 92, lettera b), L.R. 31 dicembre 2016, n. 17, a decorrere dal 1° gennaio 2017 -ai sensi di quanto disposto dal comma 160 dello stesso art. 3-. L’attuale testo della disposizione di cui al comma 2, dispone: “I requisiti previsti dal comma 1 devono essere posseduti da parte del richiedente e, limitatamente a quelli di cui alle lettere c) d) ed f), anche da parte degli altri componenti il nucleo famigliare, alla data di pubblicazione del bando di concorso e permanere fino al momento dell’assegnazione ed in costanza di rapporto”.  La legge regionale n. 17/2016 ha inoltre introdotto il comma 2 bis che consente al familiare, diverso dal titolare e dal coniuge, che non sia in possesso del predetto requisito di cui alla lett. c), di permanere nell’alloggio privandosi della titolarità dei diritti.

Per ciò che concerne le verifiche del possesso dei requisiti di legge da condurre nei confronti delle persone venute ad integrare, in corso di rapporto, l’originario nucleo familiare, l’art. 12, comma 5, della legge regionale n. 12/1999 prevede che : “5. L’ingresso di uno dei soggetti indicati nel comma 4 deve essere immediatamente comunicato all’ente gestore. L’ente gestore, nei successivi tre mesi, verifica che, a seguito dell’ampliamento, non sussistano cause di decadenza dall’assegnazione. Qualora dalla verifica risultino comunicazioni non veritiere, l’ampliamento non produce effetti ai fini dell’eventuale subentro. Gli esiti delle verifiche sono comunicati all’interessato a cura dell’ente gestore”. Con la successiva modifica della legge regionale n. 12/2016, è stata aggiunta la seguente disposizione: “Il soggetto che entra nel nucleo in seguito alle procedure di ampliamento assume nei confronti dell’ente gestore, a decorrere dalla data di ingresso, gli stessi obblighi dell’assegnatario originario”.

L’intero sistema risulta, quindi, imperniato sull’accertamento tanto al momento della assegnazione, quanto nel corso del rapporto -in relazione ad eventuali modifiche della composizione del nucleo familiare o di variazioni inerenti condotte o condizioni soggettive riferibili all’assegnatario ed ai familiari- della sussistenza dei requisiti legali che giustificano l’assegnazione dell’alloggio ERP, come evidenziato in modo inequivoco anche dalla disposizione dell’art. 14 del Regolamento regione Lazio del 20/9/2000, n. 2 (recante “Regolamento per l’assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica destinati all’assistenza abitativa ai sensi dell’art. 17, comma 1, della legge regionale 6 agosto 1999, n. 12”) che, al comma 2, prescrive l’obbligo per l’ente gestore di verificare periodicamente (con scadenze non inferiori al biennio) la permanenza dei requisiti legali previsti dall’art.11 della legge regionale del Lazio n. 12/1999 (cfr. art. 14, comma 1, lett. b) del regolamento), ed in caso di analisi negativa ad iniziare il procedimento amministrativo con il quale “il Comune competente per territorio dispone, su proposta dell’ente gestore, con motivato provvedimento, la decadenza dall’assegnazione dell’alloggio” (art. 14, comma 1, del regolamento regionale).

Il complesso delle norme sopra richiamate, quindi, presuppone : a) che sia stato adottato un provvedimento di assegnazione dell’alloggio ERP, b) la permanenza al momento della pubblicazione del bando e dell’assegnazione, nonchè in costanza di rapporto, dei requisiti legali che giustificano l’assegnazione.

Le vicende successorie non incidono sui presupposti indicati, in assenza dei quali non può insorgere il diritto, attribuito “jure proprio” (cfr. Corte Cass. Sez. 2, Sentenza n. 178 del 10/01/2003; id. Sez. 1, Sentenza n. 6588 del 28/04/2003) ai familiari dell’assegnatario, al “subentro” nel titolo di assegnazione dell’alloggio ERP. Indipendentemente, pertanto, dalla questione se la “voltura” della intestazione della titolarità del provvedimento di assegnazione, integri o meno una vicenda successoria in senso stretto in un rapporto di natura obbligatoria che rimane pendente alla morte dell’assegnatario, ovvero invece una vicenda estintiva del precedente provvedimento di assegnazione, venuto meno in conseguenza del decesso del titolare, che richiede quindi la adozione di un nuovo titolo di assegnazione, in difetto del quale la occupazione dell’immobile non può considerarsi legittima, soluzione quest’ultima accolta dalla giurisprudenza di questa Corte (cfr. Corte Cassazione, Sez. 1, Sentenza n. 4305 del 29/04/1999 -ma che ancora qualificava la situazione degli eredi come di interesse legittimo-, e Corte cass. Sez. 1, Sentenza n. 18738 del 17/09/2004 secondo cui alla “morte dell’assegnatario si determina la cessazione dell’assegnazione – locazione ed il ritorno dell’alloggio nella disponibilità dell’ente, il quale può procedere, nell’esercizio del suo potere discrezionale, ad una nuova assegnazione, eventualmente a favore dei soggetti indicati nell’art. 12 del d.P. R. 30 dicembre 1972, n. 1035, che, in qualità di conviventi ed in presenza delle altre condizioni generali previste dalla normativa, hanno un titolo preferenziale per l’assegnazione, laddove va escluso possa configurarsi, in base ad un’interpretazione dei principi generali in materia di edilizia residenziale pubblica, un diritto al 9 RG n. C est. ric. *** c/*** +1 **** 10 subentro automatico”), non risulta dubitabile che l’accertamento dei requisiti soggettivi che qualificano il successore come componente del nucleo familiare originario od ampliato, costituiscano condizione necessaria ma non sufficiente al riconoscimento del diritto al subentro nella assegnazione dell’alloggio, occorrendo altresì che in capo a tali soggetti si verifichi anche il possesso dei requisiti legali prescritti per la concessione del titolo di assegnazione dell’alloggio ***.

Gli accertamenti almeno biennali non sono soggetti a prescrizione né a decadenza.

Orbene fatte tali premesse nell’ipotesi in esame – nonostante le contrarie allegazioni, deduzioni e controdeduzioni fornite dall’interessata e debitamente acquisite durante il procedimento amministrativo che ha condotto alla proposta ed alla determinazione di decadenza dall’assegnazione ex art. 21 della Legge n. 12 del 1999 – è emerso inequivocabilmente che il nucleo familiare della Iobbi fosse titolare di diritti di proprietà su immobili siti nel territorio dello Stato, il cui valore patrimoniale, ai fini ICI, oltrepassasse i limiti previsti dalla normativa (art. 21 del Regolamento Regione Lazio N.2/2000). Il coniuge era, infatti, titolare, sin dal 2009 di un immobile in Roma (v. visure allegate in atti) di elevato valore catastale e un valore di mercato superiore a 100.000,00 euro, di 5 vani, ampiamente idoneo ed adeguato alle esigenze abitative di una famiglia di quattro persone.

I criteri ed i coefficienti di calcolo sono normativamente prescritti agli artt. 21 del R.R. n.2/2000 e dalle norme tributarie in materia di ICI (d.lgs. n. 504 del 1992).

La rendita catastale va moltiplicata per cento e dev’essere rivalutata del 5% ai sensi dell’art. 3 comma 4 della legge n. 662 del 1996, richiamata dall’art. 13, comma 3 e 5 del D.L. n. 201/2011. Il coefficiente di moltiplicazione pari a 100 è fissato dall’art. 5 del D.Lgs. n. 504 del 1992 che rinvia all’art. 52, u.c. del T.U.I.R., d.p.r. n. 131 del 1986. Tale immobile non era stato, in precedenza, censito.

A ciò si aggiunga che la separazione consensuale è del 2015 e, dunque, l’acquisto è sicuramente avvenuto “in costanza di rapporto”.

A nulla rileva che il procedimento che ha condotto al provvedimento impugnato sia stato avviato successivamente.

VI.            La domanda subordinata volta ad accertare il diritto all’assegnazione non è fondata poiché esercitata da soggetto decaduto che ha perduto i requisiti prescritti per l’assegnazione, che in costanza di rapporto abbia superato il limite di reddito previsto dalla L.R. N.31/99, che non abbia prodotto la documentazione sul reddito nei termini di legge.

VII.         Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo con applicazione del D.M. n.55 del 2014 e successive modificazioni, previa compensazione della metà in ragione delle ragioni della decisione e della peculiarità della lis

P.Q.M.

Il Tribunale di Roma, sezione VI civile, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando sulle domande come proposte in narrativa, ogni contraria pretesa, istanza, eccezione, deduzione disattesa, nel contraddittorio tra le parti, così provvede:

-rigetta, per le ragioni di cui in motivazione, la domanda principale e la subordinata;
-condanna l’attrice al pagamento delle spese e delle competenze di lite che, compensate della metà, liquida nella restante parte in euro 1.000,00 oltre rimborso forfettario delle spese generali, oltre c.p.a. ed i.v.a. se dovute come per legge.

                Così deciso in Roma il 5.12.2018
Il Giudice Unico