Trattamento economico dei medici specializzandi

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
II° SEZIONE CIVILE SPECIALIZZATA IN MATERIA DI IMPRESA

In persona dei seguenti Magistrati:

all’esito della camera di consiglio telematica del 22.11.2022, ha pronunciato sulle conclusioni scritte delle parti, la seguente

SENTENZA n. 7453/2022 pubblicata il 22/11/2022

Nel giudizio civile iscritto al n. 6437/2018 tra:

XXX,

– APPELLANTE –

CONTRO

Presidenza del Consiglio dei Ministri (C.F.), in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, il Ministero della Salute (C.F.), in persona del Ministro pro tempore, il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (C.F.), in persona del Ministro pro tempore, ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze (C.F.), in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici domiciliano ope legis in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12

– APPELLATI –

Oggetto: impugnazione della sentenza del Tribunale di Roma n. 4438/2018.

Conclusioni: come da conclusioni scritte delle parti.

MOTIVAZIONE

La presente sentenza non attiene alla materia della impresa.

Con atto di citazione ritualmente notificato, il Dr. XXX ha impugnato la sentenza n. n.4438/2018, resa ai sensi dell’art.281 sexies c.p.c., con cui il Tribunale di Roma ha così statuito sulle domande dal medesimo proposte:

“definitivamente pronunciando sulla controversia in epigrafe indicata, disattesa ogni diversa istanza, eccezione e deduzione, così provvede: […] respinge le domande attoree; compensa le spese di lite tra tutte le parti”.

Con atto di citazione in appello, il Dott. XXX adiva codesta Ecc.ma Corte d’Appello per sentire accogliere le seguenti conclusioni: “Voglia l’Ecc.ma Corte di Appello adita, accogliere per i motivi tutti dedotti in narrativa il proposto appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza n.4438/2018 emessa dal Tribunale di Roma, Seconda Sezione Civile, Giudice Dott.ssa , nell’ambito del giudizio N.R.G. 5754/2017, depositata in cancelleria in data 12.04.2018: condannare le parti convenute, in solido tra loro, al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi dal Dott. XXX per l’omesso e/o tardivo recepimento delle direttive e sentenze comunitarie, nonché per la violazione dei diritti, tutti richiamati in premessa, da liquidarsi nella misura pari ad €.20.000,00 per ogni anno di specializzazione svolto od in quella, maggiore o minore, da determinarsi in corso di causa e ritenuta di giustizia anche in via equitativa, in relazione e conseguenti: alla mancata corresponsione della adeguata remunerazione o retribuzione durante il periodo di frequenza al corso di specializzazione; alla mancata corresponsione della adeguata remunerazione in misura corrispondente a figure professionali analoghe, ovvero a quella percepita dai medici specializzandi a partire dall’anno accademico 2006/2007 e successivi; alla mancata applicazione dei benefici previsti a titolo di carriera (ex art.45 d. lgs. 368/1999); alla mancata applicazione dei benefici economici e contributivi ex d. lgs. 368/1999 artt. 34 e seguenti e successive modificazioni, nonché previsti dai Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 marzo, 6 luglio, 2 novembre 2007 e successivi, attuativi della indicata normativa; Condannare, altresì, le parti convenute, in solido tra loro, al pagamento nei confronti del Dott. XXX, anche a titolo di risarcimento del danno, della somma corrispondente alla differenza tra quanto effettivamente percepito in dipendenza della frequenza al corso di specializzazione svolto e quanto avrebbe dovuto percepire ove gli importi fossero stati incrementati secondo il tasso annuale di inflazione, ai sensi del d.lgs. 257/1991, nonché della somma corrispondente alla differenza tra quanto effettivamente percepito in dipendenza della frequenza al corso di specializzazione svolto e l’importo che avrebbero percepito ove fosse stata applicata la rideterminazione triennale prevista in funzione del miglioramento tabellare minimo di cui alla contrattazione collettiva relativa al personale medico dipendente del SSN, ovvero alla maggiore o minore somma da determinarsi in corso di causa e ritenuta di giustizia anche in via equitativa; Il tutto oltre rivalutazione monetaria ed interessi maturati e maturandi. Con vittoria di spese e competenze”.

A sostegno del gravame, l’appellante ha posto la errata applicazione di legge, errata applicazione del D.Lgs. 368/1999, D.Lgs. 517/1999 e del D.Lgs. 257/1991, errata applicazione delle direttive comunitarie n. 93/16/CEE, n. 82/76/CEE e n. 75/362/CEE, errata applicazione dei principi giurisprudenziali relativi al principio dell’adeguata remunerazione.

Si sono costituite le Amministrazioni appellate, le quali hanno chiesto il rigetto del gravame, con vittoria delle spese e competenze del grado.

Alla udienza a trattazione scritta del 22.11.2022, sulle conclusioni delle parti, la Corte ha riservato la decisione previa concessione dei termini anticipati come da Decreto presidenziale.

Ritiene la Corte che la causa ben può essere decisa nel rispetto ed in applicazione del principio della c.d. “ragione più liquida” (Cass. S.U. 26242-3/2014).

L’appello non è meritevole di accoglimento.

Facendo espresso richiamo ai numerosi precedenti della Corte, il Collegio ribadisce che, successivamente alla adozione del d.lgs. n. 257/1991, la materia oggetto di causa è stata integrata da disposizioni legislative che hanno apportato modifiche alla disciplina dei corsi di specializzazione e alla condizione dei medici specializzandi, anche con riferimento all’aspetto economico. In particolare, per una più coerente ricostruzione della vicenda appare utile rilevare, negli stessi termini di cui alle altre pronunce di questa Corte, quanto segue.

Il D.lgs. 17.8.1999 n. 368, con cui era stata recepita la direttiva n. 93/16/ CEE del Consiglio, intesa ad agevolare la libera circolazione dei medici e il reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli, prevede che “al medico in formazione specialistica, per tutta la durata legale del corso, è corrisposto un trattamento economico annuo onnicomprensivo” (art. 39, comma 1), stabilisce inoltre che “il trattamento economico è costituito da una parte fissa, uguale per tutte le specializzazioni e per tutta la durata del corso di specializzazione, e da una parte variabile, differenziata per tipologie di specializzazioni, per la loro durata e per anno di corso” (art. 39, comma 3) e riconosce ai medici specializzandi una copertura previdenziale (art. 41).

L’art. 8, comma 4, del d. lgs n. 517/1999, modificando l’art. 46, comma 2, del suddetto D.lgs. n. 368/1999, ha previsto che “le disposizioni di cui agli articoli dal 37 al 42 si applicano dall’entrata in vigore del provvedimento di cui al comma i decreto di attuazione del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica, di concerto con i Ministri della sanità, del tesoro e del lavoro e della previdenza sociale, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, fino alla data di entrata in vigore del predetto provvedimento si applicano le disposizioni di cui al decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257”: di conseguenza, ai medici specializzandi ha continuato ad essere corrisposta la borsa di studio prevista dall’art. 6 d. lgs. n. 257/1991.

Solo con l’art. 1, comma 300, della legge 23.12.2005, n. 266 – che ha modificato alcune disposizioni del D.lgs. n. 368/1999 – è stata data definitiva sistemazione al trattamento economico degli specializzandi, con decorrenza, però, dall’anno accademico 2006/2007.

Da ultimo, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 7.3.2007, si è stabilito che, a decorrere dall’anno accademico 2006/2007, il trattamento economico relativo al contratto di formazione specialistica dei medici sarebbe stato costituito da una parte fissa eguale per tutte le specializzazioni e per tutta la durata del corso (determinata in € 22.700,00 lordi per ciascun anno di formazione specialistica) e da una parte variabile (calcolata in modo che non eccedesse il 15% di quella fissa e determinata in € 2.300,00 lordi per ciascuno dei primi due anni ed in € 3.300,00 lordi per ciascuno dei successivi anni).

Ne consegue che il compenso, così determinato si aggira tra € 25.000,00 e € 26.000,00 annui ed è sensibilmente diverso rispetto alla precedente “borsa”, il cui importo è rimasto invariato negli anni nella misura di € 11.598,33.

Così sinteticamente ricostruita la normativa in materia succedutasi nel tempo, rileva il Collegio che le direttive europee nella materia delle specializzazioni mediche non hanno imposto quell’adeguamento della remunerazione che secondo l’assunto dell’appellante sarebbe stata assicurata, in astratto, solo dal d. lgs. n. 368/1999 e poi resa concreta dal successivo D.P.C.M., in quanto nessuna di esse contiene una predeterminazione normativa della remunerazione da considerare adeguata. La direttiva del Consiglio n. 82/76/CEE, nel modificare in parte le direttive nn. 362/ 75/CEE e 363/ 75/ CEE, ha previsto per la prima volta che la formazione dei medici specializzandi “forma oggetto … di un’adeguata remunerazione”; il testo di quelle direttive, poi confluito nella direttiva n. 93/16/CEE (art. 44), evidenzia che la finalità principale della normativa europea è stata indubbiamente quella di introdurre, in ambito comunitario, disposizioni volte ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento e la libera prestazione dei servizi di medico, prevedendo, altresì, il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli; la direttiva n. 93/16/CEE, più specificamente, pur avendo ribadito che per l’attività di formazione deve essere corrisposta un’adeguata remunerazione (il cui ammontare, si ribadisce, non è definito dalla normativa comunitaria in materia), nulla ha imposto agli Stati membri con specifico riferimento alla necessità di garantire agli specializzandi un trattamento economico di miglior favore rispetto alla remunerazione corrisposta precedentemente. Dunque, il D.lgs. n. 368/1999 non può considerarsi un ulteriore strumento di attuazione della direttiva n. 363/75/ CEE con specifico riferimento alla previsione dell’adeguata remunerazione, in essa introdotta dalla direttiva n. 82/ 76/ CEE, né può ritenersi che lo stesso abbia attuato, con ritardo, il vincolo per lo Stato membro ad una specifica configurazione lavoristica della specializzazione medica.

Pertanto, non è ravvisabile una posizione di diritto soggettivo di fonte comunitaria al riconoscimento della “adeguata remunerazione” nella misura e con le modalità poi concretamente introdotte nell’ordinamento italiano a decorrere dall’anno accademico 2006/2007, alla stregua degli artt. 39, 41 e 46 del d. lgs. n. 368/1999, come sostituiti dall’art. 1, comma 300, 1. n. 266/2005. La disciplina introdotta dal D.lgs. n. 368/1999 è il risultato di una scelta discrezionale riservata in via esclusiva al legislatore nazionale ed in nessun modo vincolata o condizionata da obblighi di adeguamento alla normativa comunitaria.

Neppure è ravvisabile una disparità di trattamento – in violazione dei principi di uguaglianza, di ragionevolezza e di adeguatezza della retribuzione (artt. 3 e 36 Cost.) – tra i medici che hanno iniziato a frequentare corsi di specializzazione prima dell’anno accademico 2006/2007 e i medici che tale frequentazione hanno iniziato da quell’anno, atteso che la mancata modifica del trattamento in tempi immediatamente successivi all’entrata in vigore del d.lgs. n. 368/1999 (modifica, si ribadisce, non imposta dalla normativa comunitaria) risponde ad esigenze di gestione delle risorse finanziarie dello Stato, che hanno giustificato il differimento fino al 2007 dei provvedimenti di adeguamento della remunerazione e di modifica della disciplina ed atteso inoltre che il rapporto fra specializzandi ed Università non configura un rapporto di lavoro subordinato, con conseguente inapplicabilità della previsione della “adeguata retribuzione” di cui all’art. 36 Cost.

Sul punto si vedano Cass. 19.11.2008, n. 27481 e Cass., Sez. Lav., sentenza n. 4449 del 23.2.2018 secondo cui la disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi, prevista dall’art. 39 del d.lgs. n. 368 del 1999, si applica, per effetto di ripetuti differimenti, in favore dei medici iscritti alle relative scuole di specializzazione solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti; tale diversità di trattamento non è irragionevole, in quanto il legislatore è libero di differire gli effetti di una riforma ed il fluire del tempo costituisce di per sé idoneo elemento di diversificazione della disciplina, né sussiste disparità di trattamento tra i medici specializzandi iscritti presso le Università italiane e quelli iscritti in scuole di altri paesi europei, atteso che le situazioni giuridiche non sono comparabili, non avendo la Direttiva 93/16/CEE previsto o imposto uniformità di disciplina e di trattamento economico, o disparità di trattamento con i medici neoassunti che lavorano nell’ambito del SSN, non comparabili in ragione della peculiarità del rapporto che si svolge nell’ambito della formazione specialistica.

Da ultimo, la Suprema Corte ha ribadito detto orientamento, affermando che “Va, pertanto, ribadito in questa sede che il recepimento delle direttive comunitarie che hanno previsto un’adeguata remunerazione per la frequenza delle scuole di specializzazione (direttive non applicabili direttamente nell’ordinamento interno, in considerazione del loro carattere non dettagliato) è avvenuto con la legge 29 dicembre 1990 n. 428 e con il d.lgs. n. 257 del 1991 (che ha riconosciuto agli specializzandi la borsa di studio annua), e non in forza del nuovo ordinamento delle scuole di specializzazione di cui al d.lgs. n. 368 del 1999.” (Cass., Sez. III, n. 8503 del 6.5.2020).

Neanche si impone un rinvio pregiudiziale alla Corte Europea. Giova premettere, al riguardo, che il rinvio pregiudiziale alla CGUE è volto a sollecitare la pronuncia della Corte “a) sull’interpretazione dei trattati; b) sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione” (art. 267 TFUE) e che tale rinvio rappresenta un obbligo solamente laddove la questione sia sollevata nell’ambito di un giudizio di ultima istanza, essendo nei restanti casi rimessa al giudice nazionale la valutazione di opportunità in ordine alla sua disposizione; affinché il giudice interno possa esercitare tale facoltà, è comunque imprescindibile che la questione interpretativa sia dotata di significativa rilevanza in ordine alla controversia e al provvedimento giurisdizionale che questi è chiamato ad emettere.

Nel caso di specie, sebbene la domanda implicitamente sia volta, nella sua formulazione, a sollecitare eventualmente un esame interpretativo della direttiva 82/76/CEE trasfusa nella direttiva 93/16/CEE, e, più in generale, circa la valenza e l’effettiva portata degli obblighi discendenti dall’emanazione di tali atti dell’Unione per gli Stati membri, la questione investe sostanzialmente il sindacato di legittimità di disposizioni di diritto interno di recepimento e attuazione del diritto comunitario, che l’appellante assume non conformi e violative dei principi posti dal legislatore comunitario con l’emanazione delle note direttive in materia e, segnatamente, del principio dell’adeguata remunerazione dell’attività svolta dai medici specializzandi.

Va, quindi, preliminarmente precisato che, ai sensi dell’art. 288 TFUE, la direttiva è un atto di diritto comunitario derivato che vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Ne discende l’obbligo, per gli Stati destinatari, di prevedere mediante gli atti di diritto interno un’adeguata retribuzione per l’attività dei medici specializzandi, la cui quantificazione giammai è stata indicata nella sua consistenza o resa in qualche misura determinabile dal legislatore comunitario, che pure è intervenuto ripetutamente sul punto.

Da tali considerazioni, consegue l’impossibilità di ravvisare l’illegittimità, per contrasto con il diritto dell’Unione, degli atti di diritto interno che hanno previsto l’effettiva misura dell’importo da corrispondere ai medici e di quelli che, nel prevedere la rideterminazione e l’adeguamento periodico del predetto importo, ne hanno differito l’applicazione, compatibilmente con le esigenze di contabilità, bilancio pubblico e politica economica. Sul punto, si ritengono condivisibili le osservazioni portate dalla pronuncia della Corte di legittimità, n. 4449/2018, per cui la disciplina recata dalle direttive comunitarie, tra cui la richiamata 82/76/CEE, mirerebbe a garantire che i medici specializzandi dedichino alla loro formazione pratica e teorica tutta la propria attività professionale, ovvero una parte significativa di quest’ultima, e che per tale attività essi siano adeguatamente retribuiti, ma non obbligherebbe gli Stati membri all’uniformità di disciplina e di trattamento economico nel tempo, atteso che la direttiva 82/76/CEE non contiene alcuna definizione comunitaria della remunerazione da considerarsi adeguata, né dei criteri di determinazione di tale remunerazione; pertanto, la Corte ha ritenuto che con il d.lgs. n. 368/1999, nel disporre il differimento dell’applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 e la sostanziale conferma del contenuto del precedente d.lgs. 257/1991 (disposizioni, queste, nei confronti delle quali è indirizzata, in via mediata, la censura sostanziale degli appellanti) il legislatore interno abbia esercitato legittimamente la sua potestà discrezionale, ben potendo il legislatore differire nel tempo gli effetti di una riforma, senza che, per ciò solo, ne possa derivare una disparità di trattamento tra soggetti che, in ragione dell’applicazione differente nel tempo della normativa in questione, ricevano trattamenti diversi. (Da ultimo, si vedano anche le ordinanze gemelle della VI^ Sez. della S.C. 1.8.2018 nn. 20380 e 20377).

Ciò posto, in assenza di criteri di ascendenza comunitaria per la determinazione o la determinabilità della retribuzione adeguata, non appare rilevante, ai fini del decidere, la questione interpretativa posta in sostanza dall’appellante, non sussistendo peraltro un contrasto interpretativo interno in ordine alla interpretazione delle direttive sopracitate che ne renderebbe opportuna la proposizione. Neppure è rilevante la questione sotto il profilo temporale, nella misura in cui, assente una normativa comunitaria che consenta di determinare la misura dell’adeguatezza della retribuzione, non è nemmeno possibile che la normativa di recepimento appaia rispetto ad essa contrastante e dunque illegittima.

Infine, nessuna portata innovativa dal punto di vista interpretativo può essere riconosciuta neanche alla Sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 24 gennaio 2018 resa nelle cause riunite C-616/16 e C-617/16, derivanti da rinvii pregiudiziali della Suprema Corte di Cassazione ai sensi dell’art. 267 TFUE. La Corte di Cassazione ( Sez. U – , Ordinanza interlocutoria n. 23581 del 21/11/2016) non ha, infatti, posto in via pregiudiziale alcuno specifico quesito interpretativo in ordine alla misura dell’ indennizzo dovuto e come la stessa Corte di Giustizia nel rispondere al quesito n. 2 al punto 51 della citata sentenza affermi “ Nel caso in cui, a motivo dell’assenza di misure nazionali di trasposizione della direttiva 82/76, il risultato prescritto da quest’ultima non possa essere raggiunto per via interpretativa prendendo in considerazione il diritto interno nella sua globalità e applicando i metodi di interpretazione da questo riconosciuti, il diritto dell’Unione impone allo Stato membro in questione di risarcire i danni che esso abbia causato ai singoli in ragione della mancata trasposizione della direttiva sopra citata. Spetta al giudice del rinvio verificare se l’insieme delle condizioni enunciate in proposito dalla giurisprudenza della Corte sia soddisfatto affinché, in forza del diritto dell’Unione, sorga la responsabilità di tale Stato membro” con ciò lasciando ancora al giudice nazionale di determinare quale sia una seria e non irrisoria compensazione. Anche sotto un profilo di possibile illegittimità costituzionale la questione si appalesa manifestamente infondata per le ragioni già ampiamente esposte in precedenza e comunque sulla semplice considerazione che la scelta operata dal Legislatore nazionale di differire nel tempo gli effetti della riforma non si appalesa né illogica, né arbitraria, rientrando essa nell’ambito di una valutazione inerente anche la portata economica che ne sarebbe derivata.

Quanto alla questione dell’adeguamento triennale ed alla indicizzazione annuale della borsa di studio, anche tale domanda è infondata.

Come ha da ultimo ribadito la S.C., in tema di trattamento economico dei medici specializzandi e con riferimento alla domanda risarcitoria per non adeguata remunerazione, l’importo della borsa di studio prevista dall’art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991, non è soggetto ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni accademici dal 1992-1993 al 2004-2005, in applicazione di quanto disposto dall’art. 7 del d.l. n. 384 del 1992 (ed analoghe normative successive), senza che il blocco di tale incremento e della indicizzazione annuale possa dirsi irragionevole, iscrivendosi in una manovra di politica economica riguardante la generalità degli emolumenti retributivi in senso lato erogati dallo Stato (Cass., Sez. L., ordinanza n. 9104 dell’1.4.2021). Nel caso di specie, l’appellante ha frequentato la scuola di specializzazione negli anni accademici 1994/1999 in chirurgia generale e, pertanto, è da escludersi che gli importi siano soggetti ad incrementi e rivalutazioni mediante indicizzazione annuale.

Per i suesposti motivi l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata, ogni altra questione restando assorbita.

Le spese di lite del presente grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte di Appello di Roma, definitivamente pronunciando sull’appello avverso la sentenza n. 4438/18 del Tribunale di Roma proposto da XXX, ogni ulteriore istanza ed eccezione disattese, così provvede:

rigetta l’appello e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata;

condanna l’appellante alla rifusione in favore delle Amministrazioni appellate delle competenze professionali del presente di giudizio che liquida in € 6.615,00, oltre spese generali, IVA e CPA come legge;

dà atto che sussistono per l’appellante i presupposti richiesti dall’art. 13 comma 1 quater primo periodo D.P.R. 30 maggio 2002 n.115, se dovuto.

Così deciso alla camera di consiglio telematica del 22.11.2022.

Il Presidente

Dott.ssa

Il Consigliere Relatore